（来源：数字营销市场）
当前正值“十五五”广告产业发展规划研讨论证的关键时期，在“十四五”广告产业发展规划实施效果未达预期的背景下，重新审视广告产业管理体制中的深层次矛盾，建议将广告产业发展规划职能由市场监管部门划转至发展和改革委员会（发改委），这一调整将成为破解产业发展瓶颈、优化政府职能配置的关键改革路径。此举不仅关乎广告产业自身的提质升级，更对服务国家战略全局、推动数字经济与文化强国建设具有重要意义。
现状困境与职能错位：
规划实施不理想的制度根源
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我国广告产业距离《“十四五”广告产业发展规划》设定目标有明显差距
根据2024年6月，国家市场监督管理总局与中国经济信息社发布的《中国广告业发展指数报告（2025）》显示，2023年中国广告业发展指数达119.0点，同比增长9.1%，产业规模超1.3万亿元，技术密集型广告业务占比已达59.1%。然而，该报告也显示，广告产业深层次结构性问题仍未有效解决：
产业链结构失衡。广告机构分布呈“沙漏状”畸形结构——以互联网大厂和4A公司为代表的“大型机构”与以小微设计印刷公司为主的“小型企业”数量众多，而作为中坚力量的“中型专业机构”严重缺失。这种结构导致产业整体集中于低增值价值空间，专业服务能力薄弱。
区域发展不协调。尽管2023年广告收入超百亿省份从11个增加到12个，但区域差距持续拉大，欠发达地区缺乏有效的资源导入机制。
技术应用不充分。虽然数字广告占比提升，但传统媒体转型乏力，AIGC等新技术应用多停留在表面层面，未能深度重构产业生态。
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“监管与发展职能的内在冲突”日益凸显
市场监管部门长期“双肩挑”，既要规范市场秩序，又要推动产业发展，导致政策重心摇摆不定。据市场监管总局公布的数据，2024年全国市场监管部门查处违法广告案件4.69万件，罚没金额3.49亿元，监管高压态势下，发展职能难免被边缘化。同时，市场监管部门的职能定位决定了其在跨部门协调能力上的局限：
政策资源整合不足。税费优惠、融资支持等产业政策难以突破部门壁垒，如《广告业“组合式”助企政策汇编》仅停留在梳理层面，“最后一公里”落地难。
战略协同层级不够。广告产业作为“数字经济核心组成部分”，需与数字中国、文化强国、国际传播等国家战略深度对接，但市场监管部门在协调宣传、文化、工信等部门时明显乏力。
要素配置手段缺失。市场监管部门缺乏产业园区建设、区域协调布局、创新基础设施投资的决策权限，导致广告产业园区的数字化运营、区域对口合作等规划要求难以落地。
表一：广告产业管理体制主要矛盾分析
规划职能划转的必要性：
破解产业瓶颈的关键抉择
01
资源配置效率提升的迫切需要
广告产业的转型升级亟需打破资源错配困境。发改委作为宏观调控部门，在优化产业要素配置方面具有两方面独特优势：
第一，强化区域统筹效能。发改委可通过主体功能区规划、区域协调发展战略，建立广告产业资源跨区域流动机制，针对性解决中西部广告产业基础薄弱问题。如甘肃等省份探索的省级广告产业园区建设，亟需纳入国家区域发展总体布局才能获得持续支持。发改委主导的“东数西算”等工程可直接赋能广告产业数据中心建设，破解资源配置的“虹吸效应”。
第二，创新要素整合能力。发改委掌握国家科技创新基地布局权限，可推动“产学研深度融合”。当前广告产业基础性技术研发薄弱，《“十四五”广告产业发展规划》提出加强数字广告核心技术攻关，但缺乏国家实验室、工程技术中心等载体支撑。发改委可将广告产业关键技术纳入国家创新体系，设立专项研发计划，解决市场监管部门无力推动的底层技术突破难题。
02
国家战略协同的内在要求
广告产业已从单纯商业推广工具升级为“国家形象传播载体”、“数字经济关键环节”和“文化软实力重要组成”，其战略定位要求更高层级的规划主体。
首先是加大国际传播能力建设。我国国际地位提升要求广告业承担国家品牌输出职能，但中国广告业跨国传播能力较弱，海外收入占比较低。发改委可依托国际产能合作机制，将广告服务纳入“一带一路”文化贸易支持目录，构建中国品牌全球传播网络。
其次是推进数字经济发展战略。《中国广告业发展指数报告（2025）》显示，当前数字广告成为产业发展核心引擎，广告业新质生产力加快形成。2024年，互联网广告发布收入占发布环节总收入的比重增长至86.5%，从业人员中本科及以上学历人员占比上升至67.6%。发改委主导的“数字经济创新发展工程”可为广告产业智能化升级提供直接支撑，如国家广告产业大数据库建设需参照电信运营商四级架构（国家-省-市-县），这恰是发改委的体制创新专长。
最后是增强双循环格局构建。广告业在促消费、扩内需中作用突出，2024年，广告业经济效益愈发凸显，驱动实体“加速跑”，经济效益指标同比增长7.0%，达122.3点。而发改委的社会消费品零售总额调控机制可系统性发挥广告的消费枢纽功能。
03
创新驱动发展的制度保障
传统监管思维难以适应技术革命对产业生态的重塑，亟需建立发展型治理体系。
首先，有利于破解技术创新治理难题。AIGC生成广告、虚拟偶像代言等新业态引发系列监管空白，日益增多的广告文案抄袭事件暴露了伦理规制缺失。发改委的“包容审慎监管”原则更利于平衡创新与规范，通过“监管沙盒”机制为创新预留空间。
其次，有利于构建全链条创新生态。从基础研发（如广告算法）到应用转化（如程序化购买）需要完整的政策支持，市场监管部门仅能在应用端有限引导，而发改委可设计覆盖企业全生命周期的创新政策包，如设立国家广告产业投资基金、将广告技术纳入高新技术企业认定范畴等。
规划职能划转的重要性：
重构产业发展生态的战略价值
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破解产业发展的结构性矛盾
规划主体升级将根本性解决广告产业链优化困境。
首先，推动梯度培育机制实质性落地。针对广告企业“沙漏状”结构问题，《“十四五”广告产业发展规划》提出建立“优质广告企业梯度培育机制”，但实施三年的效果并不明显。发改委的“企业梯队建设经验”（如制造业“单项冠军”培育）可移植至广告领域，通过兼并重组政策支持龙头企业整合，利用中小企业专项基金培育“专精特新”广告技术商，真正构建纺锤形产业结构。
其次是有利于实现产业融合深度突破。广告业与文化创意、智能制造、乡村旅游等产业的融合需要系统设计。发改委的“产业融合示范工程”可打造标杆项目，如将地方“广告+文旅”模式升级为国家文旅融合试点，解决当前广告业服务实体经济能力不足的痛点。
02
强化跨部门协同效能
广告产业的多元属性要求破除行政条块分割。
首先，规划权限重构管理格局。发改委的国民经济和社会发展规划职能天然具备跨部门权威性。如医疗广告监管长期存在卫生健康委、医保局、药监局、市场监管部门多头管理，2025年市场监管总局仍在“优化医疗广告监管规则”。而发改委可牵头建立“产业发展负面清单+行业自律正面清单”的协同治理模式，明确部门职责边界。
其次，政策工具集成创新。针对广告产业减税降费政策碎片化问题，发改委可整合现有政策并创设新工具。如将《广告业“组合式”助企政策汇编》升级为“广告产业专项政策包”，融合税费减免（财政）、绿色通道（市场监管）、版权保护（中宣部）、数据要素定价（网信办）等政策，形成集成效应。
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提升产业发展规划层级
规划职能的战略性重构将释放制度红利。
首先，纳入国家规划将对广告业直接赋能。广告产业有望纳入“十五五”规划现代服务业专章，获得国家战略背书。参照发改委推动的”生产性服务业倍增计划”，广告业可明确设定“十五五”期末产业规模突破2万亿、数字广告占比超70%等目标，强化规划约束力。
同时，重大项目牵引广告业升级。发改委的基础设施投资职能可补足广告业硬件短板。如算力网络建设专项可支持广告产业园区GPU服务器集群；文化数字化工程专项可开发“广告创意素材库”；新基建REITs试点可拓宽广告园区建设融资渠道。
规划职能划转的可行性：
制度基础与实践条件已成熟
01
法律与政策基础稳固
职能调整已具备制度保障。
第一，机构改革法治框架完善。《国务院机构改革方案》为职能划转提供法律依据。历史上发改委与工信部、商务部、生态环境部的职能调整已形成成熟机制，如2008年工业行业管理职能从发改委划转至新成立的工信部，验证了技术密集型产业规划职能调整的可行性。
第二，政策连续性有效衔接。市场监管总局正在制定的《关于大力促进新时代广告产业高质量发展的意见》可转为由发改委牵头发布，确保政策不断档。广告监管职能仍保留在市场监管部门，形成“发改委管发展、市场监管管秩序”的合理分工。
02
机构调整经验丰富
政府职能优化路径清晰。
第一，专业机构平移经验成熟。国家广告产业园区管理、广告业统计等职能可整体划转。2018年发改委承接组织制定服务业发展战略规划职能时，已成功整合商务、文化、旅游等领域机构，其“服务业协调处室”具备广告产业管理基础。
第二，央地协同机制可复制。省级以下参照“省级分权、市县执行”模式，甘肃等省已将广告产业促进职能放在发改部门实践。
03
地方先行实践提供示范
多地探索已验证改革成效。
甘肃模式。2025年5月，甘肃省政府（非市场监管局）直接发布《关于促进广告产业发展的意见》，明确由发改部门牵头落实数字广告研发、产业园区建设等任务，其政策力度远超单一部门文件。该省率先探索“链主企业引领、梯度培育”机制，为全国提供经验。
湖北模式。2023年，湖北省市场监管局与发改委联合印发《推进广告业融合发展的指导意见》，明确“广告+实体产业”路径，襄阳实践表明广告与文旅、电商、城市品牌融合可创造显著经济效益。这种双部门协同模式为职能重构提供过渡方案。
实施路径建议：
分步推进职能重构
为保障规划职能平稳划转，建议采取三阶段策略。
过渡期（2025-2026年）
在发改委增设“广告与数字创意产业处”，市场监管总局广告产业发展职能逐步移交；修订《广告产业发展“十五五”规划》由双部门联合发布，建立联合办公机制；开展省级试点（如甘肃、湖北模式深化）。
深化期（2026-2027年）
全面整合广告产业规划职能至发改委社会服务司；市场监管总局保留广告监测、案件查处等监管职能；制定《广告产业促进条例》，明确部门职责边界；建立广告产业数据中心，整合原分散于多部门的统计数据。
成熟期（2027年后）
将广告产业纳入国家现代服务业考核指标体系；建立广告产业安全审查机制，统筹发展与安全；推动国家广告产业投资基金设立；构建广告产业国际标准话语权体系。
表二：广告产业规划职能划转的协调机制设计
通过规划职能的战略性调整，我国广告产业有望突破“监管依赖型”发展路径，转向“创新驱动型”增长模式，在“十五五”期间真正成为服务国家战略全局、支撑数字经济底座、引领文化创新发展的战略性支柱产业。
◎ 撰写：胡晓君、责编：刘照龙、排版：孙艳娜、主编：杨猛。
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